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来源：中国经济时报   记者：张一鸣

编者按 中国的油气体制改革正在稳步向前推进，国家油气管网公司作为其中最为关键的一环，牵一发而动全身。中国经济时报记者持续跟进油气体制改革进展，走访了产业链相关各方，访谈了30余位从业者和业内外专家，以期为正在行进中的改革提供建议，本报特推出关注油气体制改革·国家油气管网公司成立调查。

颇受舆论关注的国家油气管网公司在踩了一脚油门后，又悄无声息地陷入沉默。中国经济时报记者从三个独立信息源获悉，由于相关成立方案在操作层面仍有待完善，挂牌已再度延迟。而即将临近的冬季天然气保供，或将进一步影响“国家油气管网公司”的挂牌。

再次推后

10月18日，业内广为流传的“挂牌”时间再次爽约，“国家油气管网公司”在各种传言中始终蒙着神秘面纱。

从6月、8月、9月到10月18日，业内传出的国家油气管网公司成立的日期已经从月详细到日，似乎预示着公司的成立只差临门一脚。

“之前有消息说10月份挂牌，但到现在为止，除了之前已经明确的压力在4兆帕以上的主干管网，大家并不知道还有哪些资产会进入到管道公司。”一家国内石油公司的人士告诉记者，除了各种小道消息外，石油公司内部的相关方对此并不知情。

自从2017年年底传出国家油气管网公司即将成立的消息后，中国经济时报记者便开始广泛走访石油行业圈内人士，但截至目前，并没有相关方核心人士能明确说出，最终会有哪些资产进入到油气管网公司中，一些机构给出的版本千差万别，各种消息在业内流传。

上海钢联能化资讯科技有限公司副总裁廖娜告诉本报记者，9月底前的讨论，曾有相对确定的方案表示，将有三部分资产纳入到国家油气管网公司。

“第一部分为强制性纳入资产，即4兆帕及以上的天然气管道及附属设施，也就是三大石油公司全资和控股的干线管网；第二部分是建议但非强制纳入的资产，为6.4MPA及以上的原油、成品油管道；第三部分是部分地下储气库和LNG接收站，初期较大概率先纳入七座LNG接收站，分别为中石油大连LNG接收站、中石化天津LNG接收站，以及中海油天津、宁波、珠海、深圳、广西等地LNG接收站。但上述天然气管道资产不包括油气田内部的集输管道及不参与市场竞争的支干线，也不包括海上油气管道以及三大石油公司持有的境外油气管道。”廖娜说。

一位不愿意透露姓名的知情人士告诉记者，除了筹备组的核心人员，石油公司内部并不了解相关进展，即便是要被兼并的公司也并不知晓更多细节，主要的原因是方案仍在讨论和修改。“最终哪些资产进去，以什么样的方式进去，不到最后对外发布都会存在变数。”

从7月开始，位于北京北三环附近东方地球物理公司的办公楼里，几乎每天深夜都有一些窗户亮着灯，那里驻扎着国家油气管网公司的筹备组，70余人的工作团队里，有20多人是借调，只有50多人的关系转了过去，这些人夜以继日地加班，未来他们可能要搬到其他地方。 目前来自三大石油公司的七个筹备组核心成员已经披露，包括中国石油总经理张伟，中国石油副总经理、股份公司执行董事、总裁侯启军，中国石油管道公司总经理、党委书记姜昌亮，中国石化副总经理刘中云，中国石化财务总监王德华，中国海油副总经理李辉，中海炼化董事长何仲文。

中国经济时报记者获悉，筹备组的几位核心领导秘书的人事关系，已经从原来单位迁出，相关筹备组成员也曾分别提交过一份管网公司总部机关的人员名单，目前筹备组中50多办理了人事关系的工作人员，主要来自于三大国有石油公司集团，另外还有一些从石油公司下属相关企业借调的员工。

多位知情人士告诉本报记者，挂牌只是宣布公司成立，将确定核心管理层，明确相关的资产，并制定工作框架，对于兼并进入到管道公司的企业将保持原样，短期内不会有太大变化。

“到目前为止，我们公司所有的工作都是按照原来的规定执行，并没有明显的变化。”中国石油下属的一家管道公司的人士告诉本报记者，公司所有的运转维持原来状态，最近多是“一事一议”，不做长远规划。

此前有消息称，三个石油公司的国内管网将进入到新组建的公司中，一部分储气库和LNG（液化天然气）接收站也将进入，但具体是哪些储气库和LNG接收站，并未形成共识。

“管网公司成立后，需要有相关的储气和调峰能力，配套一些储气库和接收站，有利于管网公司的运营。”一位知情人士告诉本报记者，争取能有配套的储气库和LNG接收站，是国家油气管网公司一直在谋求的重点。

但在早期，储气库和接收站并没有被纳入到国家油气管网公司中，有知情人士告诉本报记者，国家油气管网公司的资产到底包含哪些部分，经历了颇为复杂的反复讨论过程，需要平衡各方利益。

近年来，我国基础设施领域市场化改革持续推进，电力(2015年电改9号文)、电信(2014年成立中国铁塔)等领域改革已相继开展，在一些行业观察人士看来，油气体制改革相对进展较晚，国家油气管网公司的决策之难，恰恰折射出成立的复杂性和影响的广泛性。

酝酿已久

从网运分开，到管道独立，再到国家油气管网公司，油气管网的改革由来已久，可以追溯到六年前。

2013年党的十八届三中全会明确，对于国有资本继续控股经营的自然垄断行业，要根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化；2017年5月，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（下称《意见》）发布，国家油气管网公司作为其中重要的一环，逐渐提上议事日程。《意见》明确要“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”。

虽然《意见》并没有全文对外发布，而是以新华社通稿的方式，公布了核心内容，但接近政策制定层的人士告诉记者，早期第一版的方案与最终形成的方案相比，改动非常大，早期的方案明确了诸多可执行的细节，而最终的方案大部分以原则和方向为主，这意味着后期出台的相关配套方案，需要在细化和可实施上做足文章。

在一些业内人士看来，这意味着改革的压力将向产业链上的各个环节传导，也意味着每一个环节的政策制定难度更大，执行落地时的周期相对较长。

“国家油气管网公司虽然只是油气体制改革中的一个环节，但却是整个改革中最为核心的环节之一，是价格市场化改革的必要条件，链式改革的‘牛鼻子’。之所以最早推进，就是认为会影响到整个油气体制改革的进程。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室主任洪涛在接受中国经济时报记者采访时说。

《意见》明确的重要方向是“管住中间，放开两头”，国家油气管网公司的成立恰恰是“管住中间”的重要举措，按照方案，国家油气管网公司要对上游实施公平准入，以破解目前几个石油公司拥有国内绝大多数油气管网，上游资源不能公平进入的问题。

虽然国家油气管网公司没有成立，但在过去几年里，几个石油公司内部之间管网的互联互通已经在快速推进，特别是2018年后，国家发改委和国家能源局大力推进三大石油公司天然气管网和LNG接收站设施相互连通，中国石油已经打通了旗下的油气管网，三个石油公司之间的互联互通也已经取得阶段性成果。

中国石油表示，将按照国家发改委和能源局规定的时间节点，完成2019年27项互联互通重点工程（12线15站），入冬前完成管道焊缝隐患整治排查，确保不影响冬季天然气正常供应。

考虑到天然气行业快速发展以及冬季保供的现实紧迫性，国家油气管网公司成立后的第一要务是解决天然气管网的互联互通和管网投建速度缓慢的问题。

国内一家油气管网公司的人士告诉记者，之前几个石油公司存在少量的重复建设，一些管道的负荷偏低，主要集中在成品油管道上，原油和天然气的管网负荷率较高。

而由于国家油气管网公司迟迟没能成立，中国国内的油气管网建设比之前明显放慢，在当前国内油气管网布局不够，特别是在天然气管网建设不足的背景下，将对正在发展中的天然气行业形成制约，亟待加速推进相关管网建设，因此，国家油气管网公司的成立也被认为是破解当前制约管道建设的重要因素。

国家油气管网公司旗下的资产经历了颇为复杂的扩容过程，从早期的天然气管网，到原油管网和成品油管网，再到现在的储气库和LNG接收站，资产的种类越来越多。

寄予厚望

已经箭在弦上的国家油气管网公司被寄予诸多期待，对于正在进行中的油气体制改革，国家油气管网公司的成立牵一发而动全身。

洪涛告诉中国经济时报记者，国家油气管网公司在整个油气体制改革中的地位非常重要，在改革政策设计上，短期看公平优先于效率并为后续改革创造条件，长远看尤其是天然气产业链的整体效率将得到提升。

《意见》要求，“完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。”

事实上，早在国家油气管网公司成立之初，产业界和学术界对于是否成立国家油气管网公司一直存在颇多争议，从早期的是否成立，到成立多家还是一家管网公司，相关的争议一直没有停止过。

中国石油大学(北京)经济管理学院党委书记郭海涛认为，从国内外产业发展改革的历史来看，成立一家国家油气管网公司，未必能破解当前存在的问题，反而会暴露出来一系列新的问题。他此前在接受本报记者采访时反复建议，如果优先考虑市场运行效率，应成立几家管网公司。

学术上的争论从2017年开始，早期是否成立国家油气管网公司，曾是颇为关注和争论的焦点，彼时《意见》已经对外发布，国家油气管网公司是方案中重要的组成部分，一些业内人士认为只有成立国家油气管网公司，才能实现公平准入。而一些人对管网公司成立一度持质疑态度；2019年后，当国家油气管网公司的成立已经不可扭转，各种机构和媒体组织多轮讨论，争论的焦点才逐渐从是否成立，转为成立后可能会出现的各种影响；发展至今，逐渐形成一些共识，国家油气管网公司的成立短期内将有利于上游的公平进入，或将影响到效率。

迟迟没有落地的国家油气管网公司已经影响到油气管网的进展。五年里，中国境内的油气管网建设相对停滞，特别是天然气管网，这与国内快速增长的天然气需求形成明显对比，一些人认为，国家油气管网公司成立后相关的建设将加速推进，却依然有不少专家对此表示担忧，主要集中在需要高投入的管网建设的资金来源上。

截至2018年底，我国建成运行的长输天然气管线总里程达到7.6万公里，干线管道密度只有7.3米每平方公里，为美国的1/8、法国的1/9、德国的1/ 10，互联互通程度很低，基本没有双向输送能力。2016-2018年，国内年增天然气主干管道里程仅5000多公里，不及“十二五”期间年均水平的40%。加快推进天然气管道建设、促进管网之间互联互通尤显紧迫。

“国家油气管网公司核定的利润率在8%，未来还会继续下调至5%左右，这样的利润对于需要长期回报的资金，并不是高产出的项目，对追求高投入高回报的民营资本，并没有很大吸引力，这也意味着国家资金需要发挥更大作用。”一位不愿意透露姓名的人士说。

之前中国石油曾对西气东输管道三线尝试引入社会资本，但在执行过程中，却遭遇了颇多困境，本报记者曾在西气东输三线引入民间资本时采访过一位参与投资的民营企业董事长，他并不认为当时设定的回报率可观，更期望投资后的话语权。

根据国家发改委、国家能源局联合发布的《中长期油气管网规划》，预计到2020年，我国天然气主干管道将分别达到10.4万公里；到2025年达到16.3万公里。

若是按照每新建1公里的天然气管道约需投资800万元计算，这意味着要达成上述规划目标，到2020年我国在天然气管道建设方面需要投入2400亿元；到2025年投入6960亿元。

巨大的资金缺口需要创新投融资渠道，如果比照中国铁塔的运行模式，将最终通过上市来化解资金缺口的压力。按照之前媒体披露的信息，国家油气管网公司将分三阶段进行：首先，中国石油、中国石化及中国海油将旗下管道资产及员工剥离，并转移至新公司，再按各自管道资产的估值厘定新公司的股权比例；其次，新管网公司获注入资产后，拟引入约50%社会资本，包括国家投资基金及民营资本，新资金将用于扩建管网；最后，国家油气管网公司将寻求上市。

关注油气体制改革·国家油气管网公司（下）：调查丨国家油气管网公司变局

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来源：中国经济时报   记者：张一鸣

图片来源/新华社

国家油气管网公司挂牌的靴子迟迟没有落下，但一场席卷产业链上各方的风暴，却早已酝酿，并在持续不断地发酵，天然气行业首当其冲，国家油气管网公司的成立将重塑油气行业格局。从上游天然气生产商、LNG液化天然气进口商，到下游城市燃气公司，甚至天然气交易中心，都已经做好国家油气管网公司成立后的应对措施，希望能够在变革中抓住机遇，赢得主动权。

如果进展顺利，上游和下游的充分竞争将逐渐成形，最终将有利于行业运行效率的提升，但接受中国经济时报记者采访的一些业内人士对改革的进程持谨慎乐观态度，他们认为短期内天然气行业将经受阵痛，若监管体系不完善或制度有缺失，会使改革成效打折扣，期望能尽快完善相关监管制度，加快其他相关改革进程。

悄然的变化：抢先一步布局

10月24日，霜降，一场秋雨席卷北京城，气温骤然下降，一些自采暖的家庭开了暖气。

进入10月后，进口LNG的价格像往年一样小幅上扬，国内的几大天然气供应商整合资源，液化天然气的贸易商也加入其中，天然气的管网开始做每年冬供前的例行检查。表面上，似乎都和往年一样，按部就班推进；实际上，不少人在等待国家油气管网公司挂牌的消息落地。

“每年的采暖季，石油公司都要开启保供模式，国家相关部门会建立起几个石油公司的常态化协调机制，如果国家油气管网公司近期成立，那么就要新增加一个成员，对于冬季保供下的天然气市场，可能会增加协调的难度。”一位知情人士告诉记者，一些政府管理部门的领导比较在意国家油气管网公司的成立时机。

今年9月，国家油气管网公司的核心筹备组成员陆续到石油公司下属的一些管道企业调研，中国经济时报记者在对多个已经明确要划入到国家油气管网公司的管网公司、LNG接收站采访中获悉，目前这些公司都未接到与国家油气管网公司成立相关的消息，也没有在组织架构和业务模式上进行调整。

风平浪静下，一些细微的变化早已悄然发生，中国经济时报记者在采访中发现，几乎每一个确定要划入到国家油气管网公司的企业，都有人员自发地变动，一些人已调动到石油公司的其他分公司，他们更愿意在不确定性中选择相对确定性更大的岗位。

而对于产业链上的各方，一些矛盾已经显现化。

今年8月，北京燃气集团党委书记兼董事长、中国城市燃气协会常务理事、国际燃气联盟（IGU）副总裁李亚兰公开质疑上游公司利用垄断资源进入下游市场，争夺电厂和工业等大用户，剥夺了城市燃气公司的优质用户，使得城市燃气公司不能进行住宅燃气价格和工业和商业燃气价格的交叉补贴，企业难以生存。

中国天然气发展的十年里，对天然气产业上游和下游利润分配不均的争论一直没有停息过，上游承担进口天然气的价格倒挂，长期亏损，下游在特许经营的制度下，利润空间相对较大，曾备受质疑。随着天然气价格改革的不断推进，上下游利润分配失衡的现状有所改观，但国家油气管网公司的成立，有人担心将进一步加剧双方的冲突，下游指责上游控制气源，利用资源的垄断优势进入下游，中游管网被指控增加成本，而下游则被指责通过特许经营的垄断赚取可观利润。

在一些接受中国经济时报记者采访的专家看来，油气体制改革的方向是“管住中间，放开两头”，未来上游和下游都将引入更多的竞争主体，产业链上的相关各方应从之前的优势地位中抽离出来，提前布局，提升企业在行业中的综合竞争力。

阵痛或与国家油气管网公司的成立同步来临，成立初期的磨合期，产业链上的相关方在对接相关业务时，每一层级都要重新建立制度。一些从业者担心，这将对新开发用户和老用户的新增部分产生较大影响，短期市场或陷入停滞，受益方有限。

显现的冲击：重塑行业格局

不管是隐性的变化还是显性的争论，国家油气管网公司的成立，正在事实上重塑行业格局。

自2018年开始，下游城市燃气公司谋求上游天然气资源的步伐加快，一些城市燃气公司布局上游，参与建设LNG接收站、从海外进口LNG。与此同时，产业链的上下游融合已经显现。

“石油公司背负了很大的进口天然气价格倒挂的压力，很早以前就已经在布局下游市场，特别是在国家鼓励大客户直供气后，石油公司已经发展了很多电厂和工厂用户，也参与到一些地方的居民用气供应中。”一位熟悉国内天然气市场的人士告诉记者，石油公司很早就有与地方政府、地方城市燃气公司合作开发下游城市燃气市场的尝试，特别是在一些市场相对开放的地方，比如江苏省、广东省和河北省。

上海钢联能化资讯科技有限公司副总裁廖娜在接受中国经济时报记者采访时表示，下游对上游的投资动机中以广汇和新奥为代表，依托接收站做国际贸易，投资上游资源权益，获得稳定资源供给。其他大型城燃投资上游在试水或品牌宣传，主要考虑到上游的投资回报率，更愿意投管网等基础设施，以求长远降低运营成本。未来大型城燃公司将倾向于窗口期的现货交易补充来对冲天然气的涨价预期。

廖娜认为，国家油气管网公司成立后，成本监审力度加大，必然导致大量中小城燃面临经营困难，处于被收购的境地。但由于一些城燃公司旗下还有不少非赢利项目，整合会比较理性，对现有城燃竞争格局暂时不会有大的影响。

在天然气上游和下游争执之外，LNG贸易商和一些交易中心，也在密切关注着国家油气管网公司的成立进程，希望能从中分一杯羹。

国内某石油天然气交易中心的人士告诉中国经济时报记者，虽然国家油气管网公司成立后的运行细则仍存在很多不确定性，但他们早已着手进行交易系统改造升级，对新的交易品种、热值计量、储气库、管容等都有相应的设置，一周内就能让新系统上线。“如果国家油气管网公司能参考其他市场，实施管容和运输使用费相结合，我们希望能将其中的一部分交易通过交易中心完成，充分发挥交易中心独立第三方的作用。”

尽管市场中的各方已经在做国家油气管网公司成立前的各项准备工作，但一个公认的事实是，国家油气管网公司的成立或将只是开始，未来还有很长的路要走，亟待完善相关的配套制度。

“国家油气管网公司的成立只是油气体制改革的开始，短期内不会解决所有问题，交易量也不会有质的飞跃，但质量有可能提升，市场化的交易量会增加，能真正反映市场的定价。”上述交易中心的人士说。

待解的难题：亟待推进配套改革

一扇闭着的门打开，一些民营LNG接收站将有望将天然气注入管网。

“江苏和浙江都有一些民营企业的LNG接收站，以前进不了管网，只能通过槽车运输，国家油气管网公司如果能够公平开放，有利于发挥民营企业进口上游天然气资源的积极性。”一位知情人士告诉记者，民营城市燃气企业，特别是已经布局上游资源的民营企业，对于国家油气管网公司的成立有颇多期待。

但在一些市场观察人士看来，由于天然气管网的运转负荷较高，参考国际惯例要优先保障已有的资源，短期内既有的现状将难以改变，很难有大量低价资源进入管网。

中国经济时报记者对正在建设和已经批复建设的LNG接收站进行梳理后发现，考虑到建设周期，再比对当前的接收站规模，到2024年前后，国内LNG接收站的规模将在现有基础上翻倍增长。

在中国石油大学(北京)经济管理学院党委书记郭海涛看来，成立国家油气管网公司只是第一步，其他的改革要同步推进，否则会使得改革的成效打折扣。他强调，国家油气管网公司成立前要把问题和困难想足，大胆讨论，然后小心谨慎地落实。

自2011年两广（广东广西）天然气价格改革至今，相关的改革已历经数轮，目前我国管道气定价机制已由非市场化的“成本加成法”过渡到半市场化的“市场净回值法”，LNG价格已经完全市场化。国家油气管网公司的成立，将为继续深化天然气价格改革打下基础。

“国家油气管网公司成立后，天然气的产业链上新增加了一个环节，有利于上游资源的公平准入，同时需要加快推进天然气价格改革，理顺产业链上的利益关系。”郭海涛说。

今年9月，贵州省“背靠背”输气站全面停止收取管输费，供气环节有效压缩；现有短途管道运输价格定调价工作全面完成，较大幅度降低偏高价格，利益关系逐步理顺，部分地区制定了独立配气价格，并同步降低销售价格。

而另一个值得关注的问题是监管制度和政策的完善。特别是与国际上发达国家相比，中国的监管能力严重不足，相关的配套法律法规已明显落后于行业发展。

业内人士指出，在监管层面上，管网公司是否可以从事销售需要明确界定，包括管容是否由管道公司支配，管容是向上游销售还是向下游销售这些管理职责都要清晰。

天然气产业的发展规律表明，开放的天然气市场无法自然形成，需要政府制定相应政策，对自然垄断领域，基本的方法是建立监管制度，设立独立的监管机构成为英美等发达国家通行的体制特征。在诸多接受中国经济时报记者采访的人士看来，监管是否能够跟上将影响改革成败。

郭海涛认为，国家油气管网公司成立后，首先价格机制要理顺，特别是对省网的改革要推进，要出台规范性的省网管理办法，让利润在产业链上合理分配，对于亏损可以参考美国在20世纪80年代时的改革，建立上中下游分摊机制；其次要考虑到管网的监管问题，科学合理地设置监管体系，对管网的信息公开，要有指标体系，同时对管网公司合理的运行要进行监管，同时协调管网公司和上下游的关系。要对监管机构进行梳理，确认监管职能、组建专业化的监管队伍、完善相关法律法规体系。这一点其实是关系管网改革能否成功的关键一环。

主 编丨毛晶慧 编 辑丨蒋帅

来源：中国经济时报   记者：张一鸣

编辑：华气能源猎头（微号：energyhunt） 

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